超龄用工法律关系的根本性重塑：《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》逐条解读

　　引言

　　近日，人力资源社会保障部(以下简称“人社部”)会同国家卫生健康委、应急管理部、国家税务总局、国家医保局联合公布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》(人力资源和社会保障部令第56号，以下简称《暂行规定》)，自2026年7月1日起施行。这是我国首部专门规范超龄劳动者权益保障的部门规章。

　　在《暂行规定》出台前，超龄劳动者与用人单位之间法律关系的认定，长期被困于“劳动关系”与“劳务关系”的非此即彼的二元结构之中。《中华人民共和国劳动合同法》(以下简称《劳动合同法》)第四十四条第(二)项规定，劳动者“开始依法享受基本养老保险待遇”的，劳动合同终止；而《中华人民共和国劳动合同法实施条例》(以下简称《劳动合同法实施条例》)第二十一条又规定，“劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止”。两套标准并行，各地裁判尺度不一，同案不同判现象频发。2021年施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(一)》第三十二条第一款，将已享受养老保险待遇的超龄人员按劳务关系处理，该规定在相当长时间内成为各地法院的主流裁判依据，但也因此将大量超龄劳动者排除在劳动法核心保障之外。2025年9月1日施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(二)》第二十一条，废止了上述按劳务关系处理的条款，但并未正面规定超龄用工关系的认定标准，使法律适用一度面临新的不确定性。

　　针对司法解释(二)废止旧规则后所形成的规范衔接空白，人社部实际上已先行作出回应：早在2025年7月31日——即司法解释(二)生效前一个月——人社部即发布了《暂行规定》征求意见稿，首次将“用工关系”作为一项独立的法律概念提出，初步勾勒出超龄劳动者权益保障的制度路径。征求意见稿意见征集的截止时间为2025年8月31日，与司法解释(二)2025年9月1日的生效日期紧密衔接，这一时间安排并非巧合，而是体现了司法机关与立法机关在超龄劳动者权益保障问题上的协同推进。经过近一年的征求意见、论证完善，《暂行规定》将于2026年7月1日起施行。

　　《暂行规定》最重要的制度创新，在于在“劳动关系”与“民事关系”二元体制之外，独立创设“用工关系”作为新的法律概念。此前最高人民法院虽在建设工程领域确立过“用工主体责任”概念，但仅作为责任承担的功能性工具使用，并未对“用工关系”作出独立、体系化的法律定义。本次立法在总结建设用工实务经验基础上，将“用工关系”上升为成文法概念，其内涵可概括为：劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障四项基本权益适用劳动法规则，其他事项回归协议自治和民事法律调整。这种“半劳动、半民事”的混合构造较“一刀切”的思路更优，既能对超龄劳动者提供基础保障，又避免用工成本过高对超龄劳动者求职竞争力的反噬。

　　本文将分两部分展开：第一部分着重梳理《暂行规定》的重点条文，并对照征求意见稿提示主要变化；第二部分对全文二十四条逐条解读。如此安排，意在呈现制度基本面貌之余，亦为读者处理超龄用工实务问题提供些许可资参照的思路。^[1]

　　第一部分 重点条文与征求意见稿对比要点

　　(一) 重点条文要点

　　1.《暂行规定》第二条确立“用工关系”作为独立的法律概念，且明确以“用工事实”而非“协议形式”作为判断标准。即便用人单位与超龄劳动者签署“劳务协议”“承揽合同”“顾问协议”等其他协议，只要存在劳动管理、有报酬劳动的从属性特征，便应纳入本规定调整。这一规定突破“劳动关系”与“劳务关系”的二元划分，创新提出“用工关系”概念，是用人单位识别超龄劳动者用工合规义务的起点。

　　2.《暂行规定》第五条将超龄劳动者的“基本权益”明确限定为劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障四项，构成法定保障底线，用人单位不得通过协议排除或降低标准。这四项之外的事项(如经济补偿、失业保险、养老/医疗保险缴纳义务等)回归协议自治和民事法律调整。

　　3.《暂行规定》第八条对超龄用工协议的终止采用与标准劳动关系截然不同的“约定终止”模式。《劳动合同法》框架下，劳动合同终止情形由法律直接规定，当事人不得自行创设；而本规定将终止条件的主导权交还双方协商约定。尤为值得关注的是，《暂行规定》在确立约定终止机制的同时，并未规定经济补偿金制度，似有意将终止后的补偿责任纳入协议自治范畴。初步判断，立法者倾向于不将经济补偿金作为强制性义务施加于用人单位，具体仍有待后续司法裁判或权威解释予以明确。用人单位应在书面协议中对终止情形作出明确、具体的约定，并审慎设计补偿条款。

　　4.《暂行规定》第十五条确立用人单位为超龄劳动者参加工伤保险的强制性义务，由用人单位单方承担缴费义务、个人不缴费，从根本上破解此前实务中“已享受养老保险待遇人员无法参加工伤保险却仍可能被认定工伤”的制度性困境。该条同时规定“超龄劳动者工伤保障办法另行制定”，为后续制度衔接预留弹性空间。

　　5.《暂行规定》第十六条、第十七条确立基本养老保险和基本医疗保险的“民事化处理”思路：对已享受相应待遇的人员，不强制用人单位缴费；对缴费年限不足的人员，允许个人继续以个人身份缴纳，也可经协商一致由用人单位代缴。这种“可选择性”安排与标准劳动关系下用人单位的强制缴费义务存在本质区别。

　　6.《暂行规定》第十九条对超龄用工争议建立双轨制处理机制：涉及四项基本权益的争议适用《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(以下简称《劳动争议调解仲裁法》)，须经仲裁前置；其他事项可直接向人民法院提起民事诉讼。配合2026年1月1日起施行的新《民事案件案由规定》在“劳动争议”项下新增“超龄劳动者用工纠纷”案由、在“劳务合同纠纷”项下新增“超龄劳动者劳务合同纠纷”案由，实现纠纷类型的精准识别与司法程序的有效分流。

　　7.《暂行规定》第二十三条与第二条共同构成超龄用工的适用边界，必须严格区分“超过法定退休年龄的劳动者”(适用本规定)与“弹性延迟退休的劳动者”(在弹性延迟退休期间仍属标准劳动关系，适用《劳动合同法》《事业单位人事管理条例》等)，避免因人员定性错误导致系统性用工风险。

　　(二) 与征求意见稿对比的主要变化

　　最终文本相较征求意见稿存在六处实质性调整，既有内容删减，也有结构合并与新增，集中体现立法机关在权衡保护强度与制度可行性之间的审慎考量。

　　1.删除征求意见稿第十九条“失业保险”专门条款。失业保险不属于本规定划定的“四项基本权益”范畴，超龄劳动者已超过法定退休年龄，绝大多数已有养老金作为稳定生活来源，少数未满足领取条件的，通常亦可由家庭赡养覆盖，真正因失业而无收入的情形较为罕见。失业保险的制度初衷在于为适龄劳动者提供失业期间的过渡性收入保障，而超龄劳动者的身份重心已转向养老保障，两类群体的保障逻辑存在根本差异。为其另行设置失业保险，无异于在养老保障之上叠加功能重复的收入补偿，既增加制度成本，也偏离了失业保险的立法本意。

　　2.合并征求意见稿第十五、十六条为最终第十五条，并新增“超龄劳动者工伤保障办法另行制定”。征求意见稿第十五条规定工伤保险参保义务、第十六条规定工伤认定与待遇，最终整合为一条并将具体待遇标准授权另行制定，为后续制度衔接和地方差异化操作预留弹性空间。

　　3.删除部分模糊表述，聚焦明确义务。第十三条删除“有职业禁忌等”的列举性限定，使保护范围扩展至一切“危害身心健康的劳动或者危险作业”；第十四条删除“避免和减少事故和职业危害”的概括性结尾，使条文聚焦事前预防义务的明确性，避免执法实践中的解释分歧。

　　4.第四条“鼓励”提升为“应当”。岗位适配义务由倡导性条款变为法定义务，呼应第十三条关于岗位适配的更高要求。

　　5.新增第十八条“社会保险经办服务”。要求社会保险经办机构优化经办流程、完善适老化设施设备，体现立法机关对超龄劳动者实际操作便利的关切，补强服务保障维度。

　　整体观之，调整方向是在坚守“用工关系”独立性与“四项基本权益”底线的同时，删除过度具体或与上位法可能产生冲突的条款，将更多事项交由协议自治和后续配套规定处理。

　　第二部分 全文逐条解读

　　【立法目的】

　　第一条 为了保障超过法定退休年龄的劳动者的合法权益，明确用人单位与劳动者的权利和义务，根据《全国人民代表大会常务委员会关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》及有关法律规定，制定本规定。

　　条文解读及实操建议

　　本条明确了《暂行规定》的立法目的与上位法依据。2024年9月13日，全国人大常委会审议通过《关于实施渐进式延迟法定退休年龄的决定》。随着超龄劳动者群体规模持续扩大，现行劳动法律体系对该群体的权益保障已显现出明显不足。本条以“保障权益”与“明确权责”为双重核心，并将这一立法意旨贯穿规定全文，也为后续条文的解释与适用提供了基本指引。

　　在具体适用中，有必要严格区分“超过法定退休年龄的劳动者”与“弹性延迟退休的劳动者”两个概念。前者适用本《暂行规定》；后者在弹性延迟退休期间，与用人单位之间仍属标准的劳动关系或人事关系，应适用《劳动合同法》或《事业单位人事管理条例》。两者在法律适用上截然不同，切不可混淆。基于这一区分，在涉及超龄用工问题时，应对劳动者身份类别予以准确判断：该劳动者是属于“已达退休年龄后被招用”的情形，从而适用本规定；还是原劳动关系存续期间选择“弹性延迟退休”，继续适用《劳动合同法》。两类人员的对应管理规范差异显著，一旦认定有误，便可能产生系统性的用工风险。

　　【适用范围】

　　第二条 中华人民共和国境内的用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者(以下简称超龄劳动者)，超龄劳动者受用人单位劳动管理、从事用人单位安排的有报酬的劳动，适用本规定。

　　符合规定已提前退休的劳动者，退休后被用人单位招用的，依照本规定执行。

　　条文解读及实操建议

　　本条界定了《暂行规定》的适用范围。适用主体为“用人单位”与“超龄劳动者”，其中“用人单位”应作广义理解，涵盖《中华人民共和国劳动法》(以下简称《劳动法》)及《劳动合同法》所确认的各类用工主体。判断是否适用本规定的关键，在于用工事实而非协议形式——劳动者是否“受用人单位的劳动管理，从事用人单位安排的有报酬的劳动”，这一界定借鉴了劳动关系认定中的从属性标准，包含人格从属性、组织从属性与经济从属性三个维度。据此，即便双方签署的是“劳务协议”“承揽合同”“顾问协议”等，只要实际履行中呈现上述从属性特征，便应纳入本规定调整。

　　需要留意的是，本规定并未将超龄用工关系直接等同于劳动关系，而是创设了一个独立的法律概念——“用工关系”，其在后续条文中呈现出部分适用劳动法、部分适用民事关系的混合特征。第二款将“提前退休后”再就业人员纳入适用范围，消除了因退休原因不同而产生的保障差异，体现了权益保障的全面性；同时，依据第二十三条，弹性延迟退休劳动者在延迟退休期间不适用本规定，仍应适用《劳动合同法》等。

　　在此基础上，实务操作应把握两点。其一，用人单位针对超龄劳动者，应依法签订用工协议，明确双方的权利及义务；其二，建立分类管理档案，明确区分三类人员：第一类为已享受基本养老保险待遇的退休返聘人员，第二类为达到退休年龄但尚未享受养老保险待遇的超龄劳动者，第三类为弹性延迟退休人员。前两类适用《暂行规定》，但在社保处理上存在差异；第三类不适用本规定，应继续按照标准劳动关系进行管理。用人单位应据此建立分类管理台账，逐类明确法律适用规则，以降低因身份误判引发的系统性用工风险。

　　【部门职责】

　　第三条 各级人力资源社会保障、卫生健康、税务、医疗保障部门，负有安全生产监督管理职责的部门，工会、企业代表组织等应当按照职责，优化政策措施，强化工作协同，共同做好超龄劳动者权益保障工作。

　　条文解读及实操建议

　　本条确立了超龄劳动者权益保障的多部门协同治理框架，其制度根源在于本规定所创设的“用工关系”概念。由于超龄用工关系不再直接等同于传统劳动关系，劳动行政部门亦非当然的唯一监管主体：对于参照适用劳动法规范的部分(如劳动报酬、工作时间、休息休假等)，仍由劳动行政部门承担监管职责；涉及职业健康、安全生产、税收征管、医疗保障等方面的权益，则归由相应主管部门负责。这一规范构造使得单一部门的监管权限难以覆盖超龄用工关系的全部环节，因此本条要求各部门“强化工作协同”，意在形成监管合力，避免因权责分散而出现“都管又都不管”的治理真空。基于这一多维监管格局，用人单位应预见到未来对超龄用工的合规审查将呈现多部门并行的特征，在安全生产、职业卫生、薪酬支付、社保缴纳等方面可能同时面临不同监管机构的要求，建议建立由人力资源、安全生产、财务、法务等部门联动的内部协同管理机制，确保各部门在各自职责范围内准确识别并落实对应合规义务，避免因内部职能割裂而出现管理盲区。

　　【就业岗位和服务】

　　第四条 用人单位招用超龄劳动者，应当根据超龄劳动者的知识、技能、经验等，提供适合超龄劳动者的就业岗位。

　　鼓励人力资源服务机构为有就业意愿的超龄劳动者提供就业服务。

　　条文解读及实操建议

　　本条将用人单位在岗位适配方面的义务从征求意见稿中的“鼓励”提升为“应当”，使其从倡导性表述转化为法定义务。这一调整的立法意图在于促进“人岗匹配”，引导社会充分开发利用超龄劳动者所积累的知识、技能与经验，而非将其简单安置于体力型或高风险岗位，这既是对积极老龄化战略的回应，也内含了降低超龄劳动者职业风险的制度考量。基于上述要求，用人单位在设置面向超龄劳动者的岗位时，应有意识地进行适配性设计，充分考虑其身体机能与工作经验等特点，优先提供如技术顾问、质量巡检、培训导师等更侧重经验与知识输出的岗位类型，此举既是履行社会责任的体现，也有助于从源头降低因岗位不适配引发的健康风险与用工纠纷。