《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》 的制度逻辑与规范解读

　　2026年5月10日，人力资源社会保障部等五部门以第56号令公布《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》(以下简称《暂行规定》)，并于5月25日对外发布，自2026年7月1日起施行。《暂行规定》共二十四条，是我国首部专门规范超龄劳动者权益保障的部门规章，标志着超龄劳动者权益保障从司法个案回应走向制度化、专门化的规章保障阶段。

　　本文拟从制度背景、规范体系、核心制度创新及实务适用四个层面，对《暂行规定》作系统解读。

　　一、制度背景：从规范供给不足到专门规则形成

　　(一)超龄用工的现实需求与法律困境

　　随着我国人口老龄化程度加深及渐进式延迟退休政策的实施，超过法定退休年龄仍在就业的劳动者群体持续扩大。据统计，2020年至2022年，全国法院共审理与超龄劳动者相关的劳动、劳务纠纷案件4万余件，上诉率高达50%，充分反映出该领域法律适用的分歧与困难。

　　长期以来，超龄劳动者权益保障面临的核心法律困境在于：我国现行《劳动法》《劳动合同法》以“劳动关系”为适用前提，而超龄劳动者与用人单位之间的法律关系性质，立法层面始终未予明确。尤其值得注意的是，《劳动合同法》第四十四条第(二)项以劳动者开始依法享受基本养老保险待遇作为劳动合同终止事由，而《劳动合同法实施条例》第二十一条则规定劳动者达到法定退休年龄的，劳动合同终止。二者在“待遇标准”与“年龄标准”之间形成张力，正是超龄用工关系定性分歧的重要制度根源。

　　(二)司法实践的演进脉络

　　第一阶段：退休待遇领取者劳务关系规则的形成。2010年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或者领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。该条确立了对已依法享受养老保险待遇或领取退休金的退休返聘人员按劳务关系处理的裁判规则，在相当长时期内成为司法实践的主要裁判依据。需要指出的是，该规则的适用对象限于“已享受养老保险待遇或领取退休金的人员”，并非所有超过法定退休年龄的劳动者。对于超过法定退休年龄但未享受养老保险待遇的劳动者(如未参保的务工农民)，各地裁判标准长期存在分歧。

　　第二阶段：局部突破。最高人民法院行政审判庭在(2012)行他字第13号答复中明确，用人单位聘用的超过法定退休年龄的务工农民，在工作时间内、因工作原因伤亡的，应当适用《工伤保险条例》的有关规定进行工伤认定。该答复虽仅针对务工农民，但释放了超龄劳动者工伤保障不应简单排除的信号。此后，各地司法实践中，是否享受养老保险待遇逐渐成为判断法律关系性质的关键考量因素，形成了分化裁判格局。

　　第三阶段：制度重构。2020年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(一)》整合了此前多部司法解释，其第三十二条第一款承继了原《解释(三)》第七条的上述规则。2025年9月1日施行的《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律问题的解释(二)》第二十一条，明确废止了《解释(一)》第三十二条第一款，从而实质上终结了对已享受养老保险待遇或领取退休金人员一律按劳务关系处理的裁判规则。2025年12月17日，最高人民法院发布修改后的《民事案件案由规定》(经2025年12月4日最高人民法院审判委员会审议通过，自2026年1月1日起施行)，新增“超龄劳动者用工纠纷”与“超龄劳动者劳务合同纠纷”两类案由，为此类案件提供了独立的诉讼分类入口。

　　上述调整为超龄劳动者纠纷进入相应争议处理机制提供了程序入口，但并未完全解决实体权益配置问题。超龄劳动者到底享有哪些具体权益、用人单位承担哪些具体义务，仍需通过专门立法予以明确。《暂行规定》正是在此背景下应运而生。

　　二、规范体系：权益保障与劳动关系的解绑

　　(一)适用范围的界定

　　《暂行规定》第二条确定了适用范围的两个构成要件：一是主体要件，即用人单位招用超过法定退休年龄的劳动者；二是用工要件，即超龄劳动者受用人单位劳动管理、从事用人单位安排的有报酬的劳动。此外，第二条第二款还规定，符合规定已提前退休的劳动者，退休后被用人单位招用的，亦依照本规定执行。这一补充将提前退休人员明确纳入保障范围，避免了制度覆盖的盲区。

　　需要注意的是，第二十三条作出了重要的排除适用规定：根据国家有关规定弹性延迟退休的劳动者，在弹性延迟退休期间，适用《劳动合同法》《事业单位人事管理条例》等法律法规。二者的制度边界是清晰的：弹性延迟退休期间，劳动者与所在单位之间的劳动关系或人事关系依法延续，并根据单位性质分别适用《劳动合同法》《事业单位人事管理条例》等规范；而《暂行规定》调整的是超过法定退休年龄(含提前退休后再就业)的新型用工关系。

　　(二)“用工协议”的制度定位

　　《暂行规定》第六条要求用人单位与超龄劳动者订立书面“用工协议”，而非“劳动合同”。这一措辞选择具有明确的制度意涵——将超龄劳动者的权益保障与传统劳动关系认定进行解绑。

　　从规范内容看，用工协议应载明的事项(协议期限、工作内容、工作地点、工作时间、休息休假、劳动报酬、社会保险、劳动保护、劳动条件、职业危害防护)与《劳动合同法》第十七条规定的劳动合同必备条款高度一致。但在制度效果上，《暂行规定》并未赋予用工协议与劳动合同相同的全部法律后果——既未规定未签书面用工协议的双倍工资罚则，亦未设置用工终止的经济补偿制度。

　　这一制度设计体现了立法者“保障基本权益、兼顾用工灵活性”的政策取向。

　　三、核心制度创新

　　(一)工伤保障的强制性纳入

　　《暂行规定》第十五条是本规章最具突破性的条款。该条规定，用人单位应当为超龄劳动者参加工伤保险并缴纳工伤保险费，个人不缴纳工伤保险费。超龄劳动者因工作原因受到事故伤害或者患职业病的，按照规定进行工伤认定、劳动能力鉴定并享受相应的工伤保障待遇。

　　该条的制度意义在于：

　　其一，在制度方向上突破了工伤保障与劳动关系严格绑定的传统路径。无论超龄劳动者与用人单位之间的用工关系如何定性，只要存在符合第二条规定的用工事实，用人单位即负有强制参保义务，超龄劳动者即可依规享受工伤保障待遇。

　　其二，参保义务具有强制性。条文使用“应当”这一法律规范用语，表明这是用人单位的法定义务，不以双方协商一致为前提，不得以协议方式排除。

　　其三，具体操作仍待细化。该条同时规定“超龄劳动者工伤保障办法另行制定”，意味着在工伤认定的具体程序、缴费费率、待遇标准、与现行工伤保险制度的衔接等操作层面，尚需后续配套规定予以明确。在配套办法出台前的过渡期内，实务中可能面临参保登记、费率确定、待遇计发等方面的衔接问题，需予持续关注。

　　(二)争议处理的二元机制

　　《暂行规定》第十九条确立了争议处理的二元机制，将超龄劳动者与用人单位之间的争议区分为两类：

　　第一类：劳动报酬、休息休假、劳动安全卫生、工伤保障争议——依照《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》处理。即仲裁前置，对仲裁裁决不服的可向人民法院起诉。超龄劳动者由此可能享有劳动争议处理程序的便利；至于是否适用一裁终局，仍需结合争议类型、请求金额及《劳动争议调解仲裁法》第四十七条等规定具体判断。

　　第二类：其他事项争议——当事人可以依法向人民法院提起诉讼。无需经过仲裁前置程序，直接适用一般民事诉讼程序。

　　这一制度设计与“权益保障与劳动关系解绑”的总体思路一脉相承：将最核心、最基本的四类权益纳入劳动争议处理机制，而将用工协议的订立、变更、终止等其他事项，回归一般民事诉讼程序。

　　(三)劳动报酬的底线保障与行政监察

　　《暂行规定》第十一条、第十二条分别确立了最低工资标准保障和工资支付规范。第二十条将违反上述规定的行为纳入劳动保障监察范围，并明确依照《中华人民共和国劳动合同法》第八十五条第(一)项至第(三)项、《劳动保障监察条例》的规定实施监察。

　　需要特别说明的是，《劳动合同法》第八十五条规定的百分之五十以上百分之一百以下的加付赔偿金，系人力资源社会保障行政部门责令限期支付而用人单位逾期仍不支付后的行政处理后果，并非劳动者提起诉讼或仲裁时当然、自动产生的法律效果。实务中，劳动者主张加付赔偿金的，需以人社部门已责令限期支付而用人单位逾期未履行为前提。

　　(四)社会保险的弹性制度安排

　　在基本养老保险和职工基本医疗保险方面，《暂行规定》第十六条、第十七条采取了区别对待的制度设计：

　　已享受相应待遇的，继续工作不改变其待遇享受，消除了部分退休人员“再就业会影响养老金或医保待遇”的顾虑。

　　未享受相应待遇的，可以个人身份继续缴纳；经与用人单位协商一致，用人单位也可以按照规定为其缴纳，个人应当缴纳的部分由用人单位代扣代缴。此处使用“也可以”而非“应当”，表明单位缴纳基本养老保险和职工基本医疗保险并非强制性义务，需以双方协商一致为前提。

　　这与工伤保险的强制参保义务形成了鲜明对比，体现了立法者在不同险种上的差异化政策考量：工伤风险具有偶发性和不可预见性，需要通过强制保险予以社会化分担；而基本养老保险和职工基本医疗保险涉及缴费年限累计、待遇衔接等复杂问题，需要给予当事人更大的协商空间。

　　四、实务适用中的若干问题

　　(一)《暂行规定》与现行劳动法律体系的衔接

　　《暂行规定》并未将超龄用工关系认定为劳动关系，但选择性地适用了部分劳动法律规范(如加班规定适用《劳动法》第四十一条、第四十二条、第四十四条；工资支付违法行为适用《劳动合同法》第八十五条；争议处理适用《劳动争议调解仲裁法》)。这种“选择性适用”的立法技术，在实务中提出了一个值得关注的问题：未被《暂行规定》明确援引的劳动法律规范，能否类推适用于超龄劳动者?

　　例如，《劳动合同法》第四十六条、第四十七条规定的经济补偿制度，《职工带薪年休假条例》规定的年休假制度，是否可以扩展适用?从《暂行规定》的制度逻辑出发，其有意采取“列举式保障”而非“全面参照劳动法”的立法路径，对未被纳入的权益事项不宜当然类推适用。但司法实践中是否会基于个案情况有所突破，尚需观察。

　　(二)未签书面用工协议的法律后果

　　《暂行规定》第六条要求签订书面用工协议，但未规定违反该义务的法律后果。实务中可能面临的问题是：能否参照《劳动合同法》第八十二条，向未签书面用工协议的用人单位主张双倍工资?从制度体系的一致性角度分析，《暂行规定》既然刻意使用“用工协议”而非“劳动合同”的概念，且未设置双倍工资罚则，不宜当然类推适用《劳动合同法》第八十二条。但用人单位未签书面用工协议的，在争议处理中可能承担不利的举证后果。

　　(三)用工终止的经济补偿问题

　　《暂行规定》第八条规定了用工终止的三种情形(期限届满、工作完成、约定条件出现或协商一致)，均未提及经济补偿。从现行规范文本来看，不宜当然类推适用《劳动合同法》第四十六条、第四十七条的经济补偿规定。但考虑到超龄劳动者群体的特殊性及权益保障的发展趋势，不排除后续立法或司法解释对此作出补充规定的可能。

　　(四)过渡期的法律适用

　　《暂行规定》自2026年7月1日起施行，但未设置过渡条款。实务中，用人单位应在施行前完成对既有超龄用工关系的梳理，重点包括：签订书面用工协议、核查劳动报酬是否符合最低工资标准、审视现行加班安排是否合规等。

　　就工伤保险参保事宜，用人单位应提前梳理超龄用工人员名单及相关信息，主动向当地社会保险经办机构咨询参保路径，并留存咨询、申请及反馈记录；在经办规则明确或参保通道开放后，应及时办理参保手续。需要注意的是，第十五条确立的强制工伤保障规则自《暂行规定》施行之日起发生效力。经办规则或配套办法尚未完全明确，并不当然免除用人单位对超龄劳动者工作伤害风险的保障责任。

　　五、结语

　　综上，《超龄劳动者基本权益保障暂行规定》的出台，填补了我国劳动法律制度在超龄用工领域长期存在的规范空白。其核心制度创新在于：以“权益保障与劳动关系解绑”为基本思路，在不改变用工关系法律性质的前提下，通过强制工伤参保、最低工资保障、劳动争议处理程序适用等制度安排，为超龄劳动者的基本权益提供了明确的规范依据。

　　同时也应看到，《暂行规定》作为部门规章，其规范层级和调整范围均存在一定局限。在经济补偿、年休假、未签协议法律后果等问题上，仍有待后续立法和司法实践予以进一步回应。随着配套的超龄劳动者工伤保障办法等细则的陆续出台，超龄劳动者权益保障的制度体系将更趋完善。