出口退免税新规：第11号公告的主要变化与适用要点——制度整合、强化征管、细化期限

　　编者按：出口退税政策作为国际通行的税收措施，其核心作用在于退还出口货物在国内生产和流通环节已缴纳的增值税和消费税，以此消除重复征税，降低出口商品成本，从而增强企业在国际市场的竞争力。改革开放以来，我国自1985年重建了出口退税制度，并随着“分税制”“营改增”等历次财税制度改革而进行了显著调整。目前，各级税务机关通过优化退税流程以及推行无纸化申报等便利化举措，有效缓解企业现金流压力，为外贸稳定增长提供了制度保障。

　　《增值税法》第三十三条原则性地规定了出口退税的政策：“纳税人出口货物或者跨境销售服务、无形资产，适用零税率的，应当向主管税务机关申报办理退(免)税。出口退(免)税的具体办法，由国务院制定。”《增值税法实施条例》第四十七条至五十二条对出口退税的基本制度进行了规定，包括区分“免抵退税办法”与“免退税办法”、逾期不申报的后果、出口企业放弃退(免)税政策等。

　　2026年1月30日，财政部、税务总局发布《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》(财政部 税务总局公告2026年第11号)，对财政部、税务总局《关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》(财税〔2012〕39号)进行了更替，整合了近年来出口退税领域的改革成果和措施。作为出口退税领域最为重要的财税文件之一，本文即对公告予以分析和解读，以供广大出口企业参考。

　　鉴于出口退税直接影响企业经营效率和财务健康，企业应当充分认识其重要性，积极适应政策变化，通过规范申报和风险管理最大化政策红利。

　　一、出口退(免)税的范围

　　根据《增值税法》第三十三条规定，出口退(免)税的范围包括两类：一是出口货物；二是跨境销售服务、无形资产。整合了《关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》(财税〔2012〕39号)、《适用增值税零税率应税服务退(免)税管理办法》(国家税务总局公告2014年第11号)等若干政策文件的内容。

　　(一)出口货物适用退(免)税的实质要件

　　《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》第一条第(一)项第1目规定，出口货物，除视同出口外的，应当同时符合四项条件：(1)销售给境外单位或者个人；(2)向海关报关并实际离境；(3)按照会计制度规定做销售；(4)按照规定收汇。

　　该规定的意义在于明确了纳税人实质性享有出口退税权利的要件。纳税人能否适用出口退税政策，包括实质要件和形式要件两类。对于税收征管而言，须要求纳税人同时满足实质要件(即上述四项要求)和形式要件(即申报材料、申报程序、申报期限)。但是，在纳税人可能涉嫌骗取出口退税犯罪时，则须探求纳税人是否侵害了国家的出口退税法益，此时需核查出口企业是否享有取得出口退税的实质要件。

　　《人民法院报》刊载湘潭市中级人民法院工作人员发表文章《假冒自产货物出口获取出口退税是否构成骗取出口退税罪》指出：“所谓“骗取国家出口退税款”，包含了实质要件和形式要件两个方面……这与《增值税暂行条例》规定的一般情况下出口退税的两个实质条件对应，一是货物实际出口，二是出口货物在国内流通过程中已经缴纳税款。”此次《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》对纳税人取得出口退税的实质要件予以明确，增加了“按照规定收汇”的条件，意在凸显出口退税政策“鼓励赚取外汇”的政策目标。

　　(二)视同出口政策基本延续

　　视同出口政策分为9项，包括了：货物进入保税园区等特殊区域、免税店等销售货物、销售国际运输企业用于国际运输工具上的货物、输入特殊区域的水电气等等，基本延续了现行政策。

　　(三)跨境销售服务、无形资产政策基本延续，将“出口劳务”合并入“服务”中

　　此前，根据《关于出口货物劳务增值税和消费税政策的通知》(财税〔2012〕39号)、《跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》(财税〔2016〕36号文附件四)等政策文件的规定，出口领域存在“出口劳务”(仅有出口企业对外提供加工修理修配劳务一项)、“跨境销售服务”、“跨境销售无形资产”(仅有转让技术一项)等分类。此次将“对外提供加工修理修配劳务”并入服务项目，增强了体系性。

　　跨境销售服务、无形资产，可以分为四类：

　　1.向境外单位销售的完全在境外消费的服务、无形资产。主要包括研发服务、转让技术等十项，均为《跨境应税行为适用增值税零税率和免税政策的规定》(财税〔2016〕36号文附件四)的延续。适用条件也基本一致，要求完全在境外消费。

　　2.国际运输服务。

　　3.航天运输服务。

　　4.对外修理修配服务。

　　二、免抵退税办法

　　(一)免抵退税办法的范围：纳入外贸企业“直接将服务或者自行研发的无形资产出口”

　　“免抵退税”主要是适用于生产企业出口自产货物和视同自产货物、跨境销售服务或无形资产的情形。不过，《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》第二条第(一)项第4目增加了“外贸企业直接将服务或者自行研发的无形资产出口，视同生产企业连同其出口货物统一实行免抵退税办法”的规定，将特定情形下的外贸企业也纳入到“免抵退税”的适用政策中。

　　外贸企业如果适用“免抵退税”政策，在计算方式、申报程序等方面都存在较大差异，尤其是不能简单套用外贸企业“免退税”办法，应当对财务人员进行培训和学习。

　　(二)免抵退税办法的主要原则未发生变化

　　“免抵退税”指的是出口企业先以对应的进项税额抵减应纳增值税税额，未抵减完的部分予以退还。一般发生在出口企业存在内销，当期发生了销项税额的情形。相关公式较为复杂，可以简单地解释为遵循如下三个原则：

　　一、生产企业出口退税的范围，限于已出口货物在国内负税的部分，不得超过该限度退税。

　　二、生产企业内销货物后抵扣进项税额，可以抵扣出口货物对应原材料的进项，抵扣完后再退税剩余部分。

　　三、退税率低于征税率的，差额部分不得抵扣内销环节的销项税额、不得退税，而是作为成本扣除。

　　基于上述原则，出口货物对应原材料为免税货物的、出口货物退税率低于征税率的部分，需要扣除。同时规定：“当期期末留抵税额≤当期免抵退税额”时，当期应退税额减少为当期期末留抵税额，其他部分作为免抵税额不再退税；而“当期期末留抵税额>当期免抵退税额”时，超出部分作为期末留抵税额。

　　(三)免抵退税的计税依据

　　生产企业增值税退(免)税的计税依据，为出口货物实际离岸价(FOB)，实际离岸价以出口发票上的离岸价为准。本条规定是出于计算简便的原则设置的，这样规定生产企业不用区分原材料进项分别用于出口还是内销，而是通过“免抵退税”的计算方式进行分摊。

　　有观点可能认为，由于出口价格通常高于原材料的价格，按照FOB价格计算退税额，可能导致生产企业多退税。但实际上，结合上述“免抵退税”办法和计算原则可知，生产企业在一般情况下不可能多退税，而且少退税才是常态：

　　情形一：生产企业以原材料生产的货物全部用于出口，此时生产企业退税额受到当期期末留抵税额的限制，最多将进项留抵税额退完。

　　情形二：生产企业同时有内销和外销，以销项税额先进行抵扣，然后再进行退税，导致少退税。

　　情形三：生产企业当期以原材料生产的货物，一部分用于出口、一部分则为库存。此时生产企业以FOB价格计算退税额，可能存在多退税了部分库存商品对应的进项，但也限于以FOB价格计算的退税额，并且由于留抵退税的减少，会影响到后续的出口退税额。

　　三、外贸企业免退税办法

　　(一)免退税办法

　　免退税指的是“免征出口环节增值税，对应的进项税额予以退还”，核心强调退税限于出口货物对应的进项增值税额，不得超过该限额退税。

　　免退税的计算方式较为简便，出口的货物有对应增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书的，以其上注明的不含税金额、计税价格为退税的依据，根据退税率退税。

　　(二)出口退税额限于出口货物对应的负税额对骗取出口退税罪构成的影响

　　根据《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》可知，外贸企业出口货物的，所退税额以货物所负国内增值税、消费税为上限，具体表现在购进货物时取得的增值税专用发票。

　　近年来，随着国家打击“低值高报”类骗取出口退税案件的经验增多，许多税务机关和公安机关开始关注此类案件并予以严厉打击，其中出现了一些误解：即误认为只要出口企业“高报出口价格”就构成骗税，实则不然。出口企业在没有虚开进项增值税专用发票的前提下，无论其高报多少出口价格，所能申报退税的总额始终以当期留抵税额为限，因此不可能构成骗税。

　　以海南省高级人民法院(2017)琼刑终60号刑事判决书为例。本案的基本事实为：被告人及被告单位在2009年至2014年期间，通过将出口的货物以高于实际成交价的价值申报出口，每批货物提高5000美元到20000美元不等，并根据虚假高价伪造报关合同、发票等单证申报出口退税。侦查机关提取了被告单位电脑中的原始数据、原始外贸出口合同，与出口报关单进行比对，发现2009年1月至2014年11月，被告单位共有669单出口业务高报货物实际成交价格并申报出口退税。侦查机关请海南省国税部门核对，认定被告单位多申请了出口退税款348万元。

　　二审法院认为：根据现行出口退税政策，出口企业申报的系“免抵退税”数额，但其中实际退税的数额不能超过其已缴纳的进项增值税额。换言之，被告单位作为外贸企业，即使高报价值出口，最多也只能取得其缴纳的增值税进项税额，高报部分不可能造成国家多退税款的可能性，属于“客观犯罪不能”，不构成骗取出口退税。

　　四、出口免税的业务

　　《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》对出口免税政策予以系统性整合，形成统一的政策框架，将出口货物和跨境销售服务、无形资产的免税政策统一规范。其中主要变化有：

　　1.明确“采取网上传输方式向境外出口”的软件产品，凭《软件出口合同登记证书》可适用免税政策。此前《营业税改征增值税试点实施办法》(财税〔2016〕36号附件4)虽然规定软件出口免税，但并未明确网上传输方式，存在一定争议。

　　2.拓宽了外贸企业适用免税政策时可接受的合法有效进货凭证范围，新增从依法拍卖单位购货的成交确认书、资产重组文件等。此前主要强调增值税发票等传统凭证，范围相对较窄。

　　3.明确多项具体免税情形，例如：生产企业出口实行简易计税方法的货物；出口但未做销售的样品、展品；纳税人出口确实无法收汇且不符合视同收汇规定的货物等……明确上述情形有利于在执行中减少争议。

　　4.删除、调整了部分旧规中的免税项目，如“避孕药品和用具”和“以旅游购物贸易方式报关出口的货物”，主要与相关法律法规做好衔接工作。

　　其他相关政策基本延续。出口企业适用增值税免税政策的出口业务，其进项税额不得抵扣和退税，应当转入成本。

　　五、出口征税的业务

　　《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》对于出口征税业务的政策规定基本也是延续和整合旧有规定，并做好与其他规定的衔接。其中，主要还是强调打击“假自营、真代理”业务和不合规发票业务，并对一些政策的执行进行了明确。

　　(一)明确停止出口退税权的范围是停止出口退税权期间发生的出口业务

　　《税收征收管理法》第六十六条第二款规定，“对骗取国家出口退税款的，税务机关可以在规定期间内停止为其办理出口退税。”将“停止出口退税权”作为一项行政处罚规定下来。实践中，由于出口企业申报出口退税的期限是次年4月30日之前，因此一些骗取出口退税企业被决定停止出口退税权后，还存在一些此前出口、但尚未申报退税的业务。有的主管税务机关担心执法风险等因素，停止为出口企业办理一切业务的出口退税申报。

　　此前，只有《国家税务总局 商务部关于进一步规范外贸出口经营秩序切实加强出口货物退(免)税管理的通知》(国税发〔2006〕24号)第三条提到：“在停止出口退税权期间，对该企业自营、委托或代理出口的货物，一律不予办理出口退(免)税。”但是对本条的解读也有多种观点。有观点认为本条只是强调“一律不予办理出口退(免)税”，并不能说明税务总局明定停止出口退税权的范围是“停止出口退税权期间的出口业务”。

　　此次《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》第七条第(一)项第9条明确，适用增值税征税政策的出口业务，是指：“9.纳税人因骗取出口退税等被税务机关停止出口退税权期间发生的出口业务。”明确纳税人在停止出口退税权之前的业务，依然可以申报退税。这一条在税务总局《出口业务增值税和消费税退(免)税管理办法》(国家税务总局公告2026年第5号)第六十一条得到了进一步明确：“纳税人在税务机关停止出口退税权期间发生的自营或者委托出口业务以及代理出口业务，不得申报办理出口退(免)税。纳税人在税务机关停止出口退税权期间代理出口的货物，不得开具《代理出口货物证明》。”

　　(二)拓宽外贸出口退免税的证明材料

　　《关于出口业务增值税和消费税政策的公告》第七条第(一)项第11条规定：出口业务属于购进后直接出口，应当取得“增值税专用发票、海关进口增值税专用缴款书、普通发票、政府非税收入票据、拍卖人签署的成交确认书及有关收据、资产重组文件、无偿划转的证明材料、完税凭证等合法有效购进凭证之一”，否则适用出口征税政策。

　　本条规定主要是与外贸企业的免税政策相衔接。“购进后直接出口”通常发生在外贸企业。在外贸企业出口免税规定中，允许外贸企业根据成交确认书、资产重组文件等申报免税，因此在本条中予以强调。对于退税、免税的材料均不具有的外贸企业，则适用征税政策。