土地使用权出让、转让、划拨和归还的区别
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🕐 2026-08-23 14:09
发布日期：2026-05-15
摘要：土地使用权出让：国家以土地所有者的身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
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土地使用权出让、转让、划拨和归还的区别
原创作者：葛彧
| 序 |
比较项目 |
出 让 |
转 让 |
划 拨 |
归 还 |
| 一 |
定 义 |
国家以土地所有者的身份，将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。 |
土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。 |
县以上政府依法批准，将国有土地使用权无偿或仅收取补偿、安置等成本费用后交付。 |
土地使用权因特定原因终止，土地使用者将土地使用权交还给国家或集体的行为。 |
| 二 |
核心特征 |
土地使用权市场化的首次变更 |
土地使用权市场化的再次变更 |
非市场化和公益导向 |
政府根据国家或公众利益需要，收回土地使用权。 |
| 1 |
出让/转让/归还方 |
只能是国家（由市、县级政府土地管理部门代表）。 |
已取得土地使用权的土地使用者 |
只能是国家（由市、县级政府土地管理部门代表）。 |
土地使用者 |
| 2 |
受让/接收方 |
土地使用者（可以是单位或个人） |
其他土地使用者 |
土地使用者（一般为行政事业单位） |
国家或集体（土地所有者） |
| 3 |
交易方向 |
国家→使用者 |
使用者 → 使用者 |
国家→使用者 |
使用者 → 国家/集体 |
| 4 |
性质/市场层级 |
一级土地市场行为，是国家与使用者之间的有偿交易。 |
二级土地市场行为，是使用者之间的有偿交易。 |
一级土地市场行为，是国家与使用者之间的无偿交易。 |
土地使用权的终止，而非交易（一般有相关地上资产的适当补偿）。 |
| 5 |
所有权变化 |
不变（仍属国家） |
不变（仍属国家） |
不变（仍属国家） |
不变（仍属国家/集体 |
| 6 |
对价性质 |
出让金（向国家支付） |
转让价款 |
无偿 |
补偿金，视情况而定（到期通常无偿，提前收回，或有地上建筑物、构筑物、附着物等，一般有补偿）。 |
| 7 |
前提条件 |
国有权属、规划合规、补偿到位、程序合法。
集体土地必须先征收为国有后才能出让。 |
转让方必须已按出让合同约定支付全部出让金，并取得土地使用权证书；属于房屋在建工程的，完成开发投资总额的25%以上。 |
流转权受到严格限制，用途锁定为公益属性） |
1.出让年限届满，未续期或未批准；
2.公共利益需要；
3.满2年未开发且无正当理由；
4.擅自改变用途等违法情形；
5.划拨用地单位撤销、迁移；
6.基础设施用地核准报废等。 |
| 8 |
方式/情形 |
协议、招标、拍卖、挂牌等 |
双方协商 |
行政批准 |
期满或闲置、违法使用无偿收回、提前有偿收回、单位撤销收回、司法裁定收回、基础设施（铁路、公路、机场、矿场等）核准报废收回等。 |
| 9 |
年 限 |
按法定最高年限确定，有固定期限（居住用地70年、工业用地50年、商业用地40年等） |
转让后的使用年限为原出让合同约定的使用年限减去原土地使用者已使用年限后的剩余年限。 |
原则上无使用期限限制 |
使用年限终止。 |
| 备 注 |
划拨仅适用于以下四类非经营性建设用地：
1.国家机关与军事用地：政府机关、部队用地；
2.城市基础设施与公益事业：学校、医院、图书馆、市政道路、公园等；
3.国家重点扶持的基础设施：能源、交通、水利等；
4.其他法定情形。 |
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